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Lecciones de la
sentencia de constitucionalidad de la Ley Minera
Los oráculos
constituyeron uno de los lugares más importantes para la antigüedad.
En ellos se producían revelaciones generalmente ambiguas y
enigmáticas y las personas tomaban decisiones para su vida cotidiana
individual y comunitaria, política y económica con base en sus
designios. Hoy en día no se recurre a los oráculos, pero no por
ello nos está negado conocer el futuro, y en él, el buen y el mal
devenir.
¿Por qué hablar de
oráculos cuando el tema que motiva este escrito es el de la justicia
constitucional en el Ecuador? Porque la reciente sentencia de la
Corte sobre la constitucionalidad de la Ley Minera constituye el
mejor oráculo para anticipar el destino de los derechos reconocidos
en la Constitución de 2008. Empecemos explicitando el designio:
ninguno de los derechos relacionados con las nacionalidades
indígenas, los campesinos o cualquier comunidad inserta en
conflictos socio - ambientales y los de la naturaleza serán
justiciables bajo el modelo de justicia constitucional ecuatoriano
vigente.
Entendamos qué es lo que
ha sucedido. La Ley de Minería fue aprobada sin el requisito que
exige la Constitución: consultar sobre la misma a las
nacionalidades indígenas, (es decir, consulta prelegislativa sobre
materias que los afectan a ellos y a su territorio). Por esta razón,
los indígenas demandaron la Ley, argumentando inconstitucionalidad
de forma, es decir, que la Ley no nació a la vida jurídica
válidamente.
Adicionalmente, ellos y
las comunidades de Azuay esgrimieron argumentos de
inconstitucionalidad por el fondo, es decir, por el contenido de la
Ley que tiene impactos directos en sus derechos. Estos argumentos
fueron fortalecidos por varias intervenciones ciudadanas (varias de
ellas solicitadas por la misma Corte) provenientes principalmente de
sectores en defensa de los derechos al medio ambiente sano y los de
la naturaleza.
¿Que tenía que hacer la
Corte entonces? Primero determinar la constitucionalidad por la
forma, lo cual es lógico, pues primero debe examinarse si el poder
Legislativo siguió las reglas del juego que le ordena la
Constitución, ya que esas reglas del juego son también un derecho
de los ciudadanos. Si es que la Asamblea no sigue las reglas del
juego se procede a declarar la inconstitucionalidad de las Leyes y no
se analizan las materias que éstas regulan, pues, básicamente no
tiene sentido intentar curar al que nació muerto.
La Corte reconoció que
la Ley de Minería fue aprobada irregularmente, pues no se realizó
la consulta prelegislativa a las nacionalidades indígenas, sin
embargo, no decretó su inconstitucionalidad. ¿Cómo es que sucedió
esto?, la Corte esgrimió tres argumentos con serias falencias
técnicas y graves inconsistencias de interpretación
constitucional.
El primero sostiene que
la Asamblea Nacional ha tenido que apresurar los procesos de
formación de leyes conforme a las Disposiciones Transitorias que
trae la Constitución, y que por ello no tuvo tiempo de expedir una
ley que regulara la consulta prelegislativa antes de expedir la Ley
de Minería, lo cual constituye una situación “extraordinaria”
demostrativa de que el “Ecuador atraviesa por un proceso de
transición”1,
por lo tanto, la interpretación constitucional se resolvió
indulgentemente en favor de la mora legislativa.
El segundo, aludiendo a
que si bien, una carta enviada por el Ministerio de Minas y Petróleo
a la CONAIE invitándole a hacer comentarios al proyecto de ley a
través de un correo electrónico, no constituye una válida
consulta prelegislativa, si se le parece un poco. Tal argumento, no
resiste el menor de los análisis.
Finalmente, y siendo el
argumento de mayor gravedad (en el que se asienta nuestro oráculo),
la Corte aplicó el “principio de conservación del derecho” o
“in dubio pro legislatore” establecido en la Ley de Garantías
Jurisdiccionales que fue expedida por la Asamblea Nacional y que
afirma que las dudas sobre la constitucionalidad de las leyes deben
resolverse a favor del querer de dicha Asamblea.
En cuanto a los cargos de
inconstitucionalidad por el fondo de la Ley, relacionados con otros
derechos en disputa (derechos territoriales de los indígenas,
división y jerarquía de leyes, derechos de la naturaleza, etc), la
Corte decidió desestimarlos en un breve párrafo en el que acusó a
los demandantes e intervinientes de ineptitud al no encontrar
suficiente “argumentación jurídica” en sus reclamos. De tal
manera, la Corte simplemente no falló sobre el contenido de la Ley y
a sus impactos pese a que está facultada para realizar análisis
exhaustivos sobre las cuestiones que se le presentan.
Varias son las lecciones
aprendidas con esta sentencia. La primera de ellas es que en aras
de afirmar la seguridad jurídica y en especial la gobernabilidad del
Estado la Corte evitará a toda costa declarar la
inconstitucionalidad de las normas.
La Corte ha preferido
sacrificar la Constitución en aras de la gobernabilidad, lo cual es
demostrativo de una falta grave de independencia del poder judicial
en el Ecuador. Téngase presente que el principio “in dubio pro
legislatore” fue establecido por la Asamblea Nacional en una Ley de
carácter ordinario y es por tanto jerárquicamente inferior a la
Constitución, y lo que dice la Constitución en su artículo 427 es,
por el contrario, que las leyes “en caso de duda, se
interpretarán en el sentido que más favorezca a la plena vigencia
de los derechos y que mejor respete la voluntad del constituyente y
de acuerdo con los principios generales de la interpretación
constitucional”.
Pero, ¿cuál es la
voluntad del constituyente, cuáles son esos principios de
interpretación constitucional?, pues los encontramos en el patrón
establecido en la misma Constitución respecto del favorecimiento de
la duda hacia los más vulnerables, y no son pocos los ejemplos:
-
Artículo 326-3 que trata de los derechos de
los trabajadores: "En caso de duda sobre el alcance de las
disposiciones legales, reglamentarias o contractuales en materia
laboral, estas se aplicarán en el sentido más favorable a las
personas trabajadoras".
-
Artículo 396 que establece el principio de
precaución en materia ambiental: "En caso de duda sobre el
impacto ambiental de alguna acción u omisión, aunque no exista
evidencia científica del daño, el Estado adoptará medidas
protectoras eficaces y oportunas".
Con esto no queremos
significar que la Corte no deba tener la capacidad para modular sus
sentencias, es decir, para condicionar las normas examinadas a
cierta interpretación. Por el contrario, la modulación de las
sentencias es una actividad que caracteriza a los tribunales
constitucionales latinoamericanos gracias a la cual se garantiza
diariamente la protección de múltiples derechos y se armonizan las
leyes a los estándares internacionales de protección. Lo que
sucede es que si esta actividad se ve condicionada por la duda a
favor del legislador, se pervierte la idea misma de “control”
constitucional y con ello se da al traste con el efecto de invalidez
de los actos normativos impugnados que reconoce la propia
Constitución en su artículo 436-2.
La segunda lección se
encuentra en la ambigüedad de la decisión constitucional. Una vez
que la Corte decidió que la Ley pasaba el examen de
constitucionalidad de la forma, debió pronunciarse sobre el fondo y
emitir una sentencia completa del asunto. Sin embargo, al omitir
fallar sobre el fondo no queda claro si se ha generado una suerte de
“cosa juzgada” (ya que no se pueden presentar nuevas acciones
“con identidad de sujeto, objeto y acción”) o si ahora que la
Ley ha sido validada deben presentarse nuevas demandas en relación
con los derechos impactados (y esperar otro año más a que la Corte
las resuelva mientras la libre prospección y la minería a gran
escala se consolidan en el país).
La tercera lección se
halla en la esfera de participación ciudadana en el Control
Constitucional. La Corte decidió no pronunciarse sobre los
argumentos esgrimidos por los intervinientes que ella misma solicitó
por encontrarlos “carentes de argumentación jurídica”, sin
indicar de manera precisa las carencias encontradas. Esta actitud
hacia los intervinientes hiere profundamente el derecho de
intervención ciudadana en las instancias judiciales, máxime cuando
al revisar las intervenciones realizadas en este caso, encontramos
documentos juiciosamente fundamentados.
Así como en las
sentencias se describen los argumentos de los demandantes y de los
demandados para luego proceder al ejercicio de su valoración y de
ponderación de los derechos, de la misma manera debe procederse
frente a lo expuesto por los intervinientes, pues los asuntos
constitucionales tienen un carácter de interés público y son un
importante eje del ejercicio democrático de los derechos. El
salvamento de voto realizado por la Dra. Nina Pacari, constituye un
impecable ejemplo de técnica constitucional al realizar un examen de
los argumentos de los demandantes, demandados e intervinientes
involucrando materias fundamentales para la nueva realidad
constitucional del país: lo intercultural y lo plurinacional.
Estas lecciones podrían
llevarnos a concluir que es inútil e infructuoso recurrir a la
jurisdicción constitucional en el Ecuador y que sólo cobra sentido
recurrir a ella para dejar constancia histórica de las inequidades y
agotar los mecanismos internos para acceder a instancias
internacionales de derechos humanos. Sin embargo, constituye un reto
para nosotros resistir al presagio del oráculo y edificar otro
destino. El desolador panorama de esta Corte Constitucional no debe
menguar nuestra fe en la justicia prometida en la Constitución de
2008.
Eventualmente una
activación masiva de los mecanismos de protección constitucionales
(acciones de protección, por incumplimiento, de
inconstitucionalidad, intervenciones ciudadanas, amicus curiae, etc)
podría persuadir a los magistrados a cumplir con su rol de
guardianes supremos de la Constitución y con el tiempo, salvamentos
de voto como el realizado por la Dra. Pacari -que acogen los valores
del carácter plurinacional del Estado-, podrían pasar a ser el voto
de la mayoría consolidando así un organismo constitucional apto,
probo e independiente.
Cecilia Chérrez
Presidenta Acción
Ecológica
Anexos
- Demandas de la Conaie y los Sistemas de Agua del Azuay
- Publicación de la Corte Constitucional sobre las demandas a la Ley de Minería
- Intervenciones de Acción Ecológica y la de Isabela Figueroa (Environmental Defenders Law Center)
- Intervención de Alberto Acosta
- Respuesta de la CONAIE frente a los argumentos del Ejecutivo y Legislativo sobre la demanda a la Ley de Minería
- Petición de las intervenciones realizadas por la Corte Constitucional a varias instituciones y ṕersonalidades
- Ley de minería aprobada en Enero del 2008
- Sentencia de la Corte Constitucional sobre la demanda a la Ley Minera
- Voto Salvado de la Doctora Nina Pacari en la demanda de inconstitucionalidad de la Ley Minera
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